對修訂《礦產資源法》的幾點建議——訪全國人大代表、陜西省國土資源廳廳長王登記
“現(xiàn)行的《礦產資源法》是我國上世紀80年代中期出臺的一部全面調整和規(guī)范礦產資源勘查、開采活動的部門法。在當今我國進入社會主義市場經濟體制的形勢下，這部《礦產資源法》亟待全面修訂和完善。”3月12日，全國人大代表、陜西省國土資源廳廳長王登記在接受記者采訪時表示。
從規(guī)范管理和維護權益出發(fā)，進一步明確作為特別物權的礦權的權利屬性和法律地位
王登記向記者介紹說，在我國現(xiàn)行法律體系中，由于相關制度的缺失，又基于對礦產資源國家所有權及其收益的本能性保護，使得礦權的行政特許權色彩相對更重，其民事權利的行使受到了來自行政機關過多的干預和掣肘，這就造成礦權權利屬性不夠明晰，也使礦權的法律地位未能充分顯現(xiàn)，在執(zhí)法實踐和司法實踐中形成了不少矛盾和沖突。
“另一方面，現(xiàn)行法律將礦權這一礦產資源使用權分割為探礦權和采礦權，這兩者的‘分離’是人為因素作用的結果，是基于勘查和開采兩種不同目的和行為特征來劃分的，而非物權分離的本質要件。”王登記認為，如果說礦產資源的國家所有權同礦權人的礦產資源使用權“兩權分離”，符合現(xiàn)代物權制度的變遷潮流，那么將礦權人為地分割為探礦權和采礦權，即兩種礦產資源使用權就顯得缺乏理論依據(jù)。普通法系民法將采礦權列為特殊財產權即特別物權，并無探礦權的概念。
“鑒于《物權法（草案）》并未將礦權納入，建議在修訂《礦產資源法》時，從規(guī)范管理和維護權益出發(fā)，進一步明確作為特別物權的礦權的權利屬性和法律地位。賦予礦權以足夠的權能，強化采礦權的物權特性，提高探礦權的產權地位，更好地維護礦權人的合法權益。”王登記說。
強化各級礦產資源規(guī)劃的龍頭作用，礦區(qū)劃分、礦權設置、開采方案等都必須遵循礦產資源勘查、開發(fā)規(guī)劃而定
國家對礦產資源的勘查、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開發(fā)和綜合利用的方針。但在實際中，自該法頒布施行以后至上個世紀末，礦產資源規(guī)劃幾乎一直是鏡花水月，要么沒有編制、要么與實踐脫節(jié)，未能發(fā)揮其對礦產資源勘查、開發(fā)的指導性作用，客觀上導致了礦產資源勘查、開發(fā)秩序始終走不出混亂——整頓——再混亂——再整頓的非良性循環(huán)，“一整就死、一放就亂”成為困擾各級政府及其地質礦產主管部門的“老、大、難”問題。
針對這種現(xiàn)狀，王登記認為，在修訂《礦產資源法》時，應強化礦產資源規(guī)劃制度設計，從規(guī)劃的編制、批準、調整，對礦產資源勘查、開采的指導、控制，總體規(guī)劃與區(qū)域性規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃的銜接以及規(guī)劃的修編等進行統(tǒng)一明確的規(guī)定。強化各級礦產資源勘查、開發(fā)規(guī)劃的龍頭作用，礦區(qū)劃分、礦權設置、勘查進度、開采方案、礦山設計及服務年限等都必須遵循礦產資源勘查、開發(fā)規(guī)劃而定。
充分顯化礦產資源的國家所有權收益，合理設置和調整國家礦產收益在各級政府間的利益分配比例
現(xiàn)行《礦產資源法》設立了探礦權、采礦權有償取得的制度。然而，探礦權、采礦權價款源自國家出資勘查的投入費用，其中的采礦權價款不同于土地出讓金價款體現(xiàn)國有土地所有權的價值那樣，體現(xiàn)出礦產資源的國家所有權價值；而探礦權、采礦權使用費以勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍的面積按平方公里計收，絕非礦產資源國家所有權收益的體現(xiàn)。
從《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》間接給出的兩權使用費和兩權價款的定義中，并不能推論出“探礦權、采礦權價款或探礦權、采礦權使用費是國家對于礦產資源所有權的收益”這樣的結論，而資源稅則是一種對在我國從事礦產資源開采活動征收的稅種。只有礦產資源補償費“是國家對礦產資源的財產權益，是國有資產的合法收益”。但礦產資源補償費也不能真實完整地反映礦產資源國家所有權收益，導致了國家所有權益的丟失。
王登記建議，在修訂《礦產資源法》時，應當充分顯化礦產資源的國家所有權收益，重組國家礦產收益的構成、權重、評估方法和收繳、使用、管理的模式與途徑，合理設置和調整國家礦產收益在各級政府間的利益分配比例，形成權責一致、利益共享的礦產資源管理與收益分配體系。
制定適應市場經濟體制的礦業(yè)用地審批程序、交易方式和管理模式
王登記認為，當前礦業(yè)用地中存在許多問題，一是法律規(guī)定不完整?！兜V產資源法》只調整礦權的產權關系，基本未涉及土地使用權，關于礦山環(huán)境保護和土地復墾的規(guī)定也過于宏觀。而《土地管理法》等相關法律對勘查礦產資源的臨時用地有較明確的規(guī)定，但對開采礦產資源礦區(qū)范圍內非生產生活區(qū)的用地缺乏明確規(guī)定，既未明確礦山企業(yè)的土地權屬，也未規(guī)定他項權利。
二是礦業(yè)用地不規(guī)范。國有礦山企業(yè)一些商業(yè)用地仍在享有劃撥土地使用權，出租、轉讓國有劃撥土地使用權的現(xiàn)象程度不同地存在。小型礦山造成土地侵權或權屬糾紛等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。
三是補償安置不到位。現(xiàn)行征地補償標準偏低且不合理是不爭之事實。一些勘查單位或礦山企業(yè)拖欠農民的補償費和應繳稅費的現(xiàn)象嚴重。另外，礦業(yè)租賃用地中租金的標準、給付方式以及合同的條款規(guī)定隨意性較大，有很強的不確定性，造成上訪頻發(fā)，行政執(zhí)法成本加大。
四是收益分配欠合理。按照相關規(guī)定，土地出讓金全部留在市、縣（市）財政，而按照《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》的要求，從2007年1月1日起，地方分成的新增建設用地土地有償使用費一律調整為全額繳入省級(含省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，下同)財政，這些都顯示了現(xiàn)行土地收益分配機制的缺陷。同時，農民失去土地得到的回報——征地補償費僅為土地價格的一小部分。對于租賃土地，由于年租金是參照征地補償費而計算的，也是不合理的。
五是土地復墾難落實。由于相關法律未明確規(guī)定礦山環(huán)境恢復保證金（其中包括土地復墾保證金）制度，一方面許多企業(yè)片面強調生產，只管用地，不管復墾；只追求利潤，不保護環(huán)境。一些小型集體、個體礦山以粗放的開采方式采礦，一旦資源枯竭便甩手而去。另一方面使得政府在礦山企業(yè)履行法定的礦山環(huán)境保護、礦山環(huán)境恢復（包括土地復墾）義務時，沒有相應的財力去治理和復墾。
王登記建議，應當在修訂《礦產資源法》時單獨設立“礦業(yè)用地”一章，進一步完善礦業(yè)用地的法律制度，以明確礦業(yè)用地的國家所有權、農民集體所有權，明晰礦山企業(yè)的國有土地使用權（集體土地使用權或租賃權）為前提，以建立與完善現(xiàn)代企業(yè)制度和集體土地產權制度為基礎，制定適應市場經濟體制的礦業(yè)用地審批程序、交易方式和管理模式。
