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引言

2025年7月1日，新修訂的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“新礦法”）正式實施。此次修訂不僅是一次制度更新，更是中國礦業(yè)領(lǐng)域從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代化治理體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，舊礦法（指“《礦產(chǎn)資源法》（2009修正）”）在市場資源配置、物權(quán)保護、生態(tài)文明建設(shè)、能源資源安全保障等方面的不適應性日益凸顯。新礦法在總結(jié)多年礦產(chǎn)資源管理改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了管理理念和制度設(shè)計的重大創(chuàng)新，為礦業(yè)權(quán)人提供了更穩(wěn)定的權(quán)利預期、更透明的交易環(huán)境和更健全的權(quán)益保障機制。

對于外國投資者而言，這不僅意味著準入門檻的優(yōu)化和投資風險的降低，更標志著在中國礦業(yè)市場實現(xiàn)長期、可持續(xù)回報的重要契機已經(jīng)到來。

一、礦業(yè)權(quán)管理制度轉(zhuǎn)變：從“審批制”轉(zhuǎn)向“物權(quán)化”

（一）權(quán)證分離制度

“權(quán)證分離”制度是新礦法確立的核心制度之一，其核心要義在于將礦業(yè)權(quán)的物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離，分別由不同的制度予以確認和規(guī)范。

·根據(jù)新礦法規(guī)定，礦業(yè)權(quán)證書作為物權(quán)登記的載體，用于確認權(quán)利主體對特定礦產(chǎn)資源所享有的占有、使用和收益的權(quán)利，其設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅均以登記為生效條件。

·而勘查許可證和采礦許可證則是行政機關(guān)針對具體勘查、開采行為所核發(fā)的許可證，重點審查勘查方案、開采方案的科學性、安全性以及生態(tài)保護措施的可行性，體現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程的風險管控和公共利益維護。

從法律效力來看，礦業(yè)權(quán)證書與勘查、采礦許可證彼此獨立。即便許可證因到期未延續(xù)或被吊銷而失效，只要礦業(yè)權(quán)證書仍然有效，相關(guān)物權(quán)就繼續(xù)存在，權(quán)利人可在整改達標后重新申請許可證，恢復生產(chǎn)經(jīng)營。這種制度安排從根本上改變了以往“證消權(quán)滅”的風險格局，為礦業(yè)權(quán)人提供了更穩(wěn)定的權(quán)利預期。

對于礦業(yè)權(quán)交易而言，“權(quán)證分離”通過全國統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)登記簿實現(xiàn)了權(quán)利狀態(tài)的公開透明，使交易雙方能夠便捷查詢權(quán)利歸屬、期限、抵押查封等信息，有效降低了交易風險。同時，法律明確礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓自記載于登記簿時發(fā)生效力，取消了以往的轉(zhuǎn)讓審批環(huán)節(jié)，顯著提高了市場流轉(zhuǎn)效率。

“權(quán)證分離”制度變革不僅符合《民法典》物權(quán)法定原則的要求，也順應了市場經(jīng)濟對產(chǎn)權(quán)清晰、交易安全的基本需求。對于包括外資在內(nèi)的各類市場主體而言，“權(quán)證分離”意味著投資環(huán)境的優(yōu)化，權(quán)利邊界更加清晰，行政干預的范圍和方式更少、更為規(guī)范，融資渠道拓寬，從而為礦業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展注入了新的活力。

（二）探轉(zhuǎn)采直通車制度

在舊礦法框架下，雖規(guī)定探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，但在實際操作中，這種優(yōu)先權(quán)充滿不確定性，未能明確是同等條件下的優(yōu)先權(quán)還是絕對優(yōu)先權(quán)。這使得探礦權(quán)人顧慮重重，前期投入大量人力、物力、財力進行勘查后，卻難以確保能順利進入開采階段，影響許多潛在投資者對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的積極性。

新礦法實行探轉(zhuǎn)采“直通車”制度，探礦權(quán)人探明可供開采的礦產(chǎn)資源后有權(quán)申請將其探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)。這意味著，取得采礦權(quán)是探礦權(quán)人依法享有的固有權(quán)利之一，探礦權(quán)人探明可供開采的礦產(chǎn)資源，便能順理成章地申請獲得采礦權(quán)。這一變革增強了探礦權(quán)人的投資信心與勘查積極性。

新礦法創(chuàng)新性地設(shè)立了新型的探礦權(quán)保留制度，進一步為探礦權(quán)人提供了周全的權(quán)益保障。為了公共利益，或者因不可抗力或者其他特殊情形，探礦權(quán)暫時不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，探礦權(quán)人可以申請辦理探礦權(quán)保留，原礦業(yè)權(quán)出讓部門應當為其辦理。探礦權(quán)保留期間，探礦權(quán)期限中止計算。

探轉(zhuǎn)采直通車制度的實施，對于投資者而言，降低了投資風險，使得中國礦業(yè)市場對全球資本的吸引力顯著增強。

二、礦業(yè)用地制度的突破及多元路徑

新礦法對礦業(yè)用地作出系統(tǒng)規(guī)定，構(gòu)建了一套契合礦業(yè)生產(chǎn)特點的用地制度體系，有效破解了長期困擾行業(yè)的“礦合法、地不合法”難題，體現(xiàn)了從“礦地分離”到“礦地協(xié)同”的治理理念轉(zhuǎn)變，為礦業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更加穩(wěn)定、透明、可預期的用地環(huán)境。

（一）在規(guī)劃層面的創(chuàng)新

明確要求編制國土空間規(guī)劃應當考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實際需求。這意味著礦產(chǎn)開發(fā)不再是土地利用規(guī)劃的被動適應者，而是在空間布局階段就得到統(tǒng)籌安排。

規(guī)劃編制需兼顧資源分布、地質(zhì)條件、生態(tài)環(huán)境等因素，妥善處理礦產(chǎn)開發(fā)與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等控制線的關(guān)系，減少壓覆礦產(chǎn)現(xiàn)象。這種“規(guī)劃先行”的理念，為礦業(yè)項目落地提供了穩(wěn)定的空間保障，也為投資者提供了更可預期的開發(fā)環(huán)境。

（二）在供地方式上的轉(zhuǎn)變

新礦法打破了過去以出讓為主的單一模式，允許自然資源主管部門通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可根據(jù)項目特點靈活選擇，甚至采用多種方式組合。更重要的是，企業(yè)既可獲取國有建設(shè)用地使用權(quán)，也可通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得用地，拓寬了用地來源渠道。

這一變革充分考慮了礦業(yè)用地“地隨礦走”的特殊屬性，解決了因拿不到土地使用權(quán)而無法進行礦業(yè)開發(fā)的困境。針對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，新礦法作出特別制度安排，明確開采此類礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體土地的，可依法實施征收。

（三）在臨時用地方面的突破

新礦法在延續(xù)勘查臨時用地制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地允許露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，經(jīng)科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地，使用農(nóng)用地的還須恢復種植條件。

這既滿足了露天開采建設(shè)周期短、用地相對靈活的需求，又通過嚴格的審批和復墾要求確保了生態(tài)安全。

三、礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障革新

（一）國家征收征用：平衡公共利益與私人權(quán)益

礦業(yè)權(quán)期限屆滿前，為了公共利益需要，原礦業(yè)權(quán)出讓部門可以依法收回礦業(yè)權(quán)，但必須給予“公平、合理”的補償。這一規(guī)定確立了公共利益與個體權(quán)益的平衡機制，保障了國家重大建設(shè)和公共利益的實現(xiàn)，又維護了礦業(yè)權(quán)市場的正常秩序，減少了投資的政策不確定性，為礦業(yè)權(quán)人提供了穩(wěn)定的權(quán)利預期，增強了投資者長期投資的信心。

（二）壓覆礦產(chǎn)資源管理：從直接損失補償?shù)焦?、合理補償

壓覆礦產(chǎn)資源，舊礦法時代，實踐中補償范圍通常限定于直接投資損失，難以全面反映礦業(yè)權(quán)的真實價值。而新礦法則將補償標準提升至“公平、合理”水平，可能按礦業(yè)權(quán)市場價格進行補償。這一變革充分考慮了礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性，遵循了市場經(jīng)濟規(guī)律，體現(xiàn)對礦業(yè)權(quán)人全面權(quán)益的保護。

（三）競爭性出讓：讓市場配置資源

礦業(yè)權(quán)應當通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規(guī)或者國務院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。該項制度對提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用具有重要意義，不僅提高礦業(yè)權(quán)配置的透明度和公平性，激發(fā)市場的活力，同時能吸引更多外部資金進入礦產(chǎn)行業(yè)，從而促進礦產(chǎn)行業(yè)的資本流動和競爭。

（四）加強礦業(yè)領(lǐng)域的國際合作

新礦法第十五條規(guī)定：“國家堅持平等互利、合作共贏的方針，積極促進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作”，該條款為新增條款，在體例上位于新礦法總則部分，與新礦法同一天通過的《能源法》也在總則部分強調(diào)促進能源國際合作，首次在法律層面鼓勵和加強礦產(chǎn)資源以及能源領(lǐng)域的國際合作。

新法強調(diào)礦產(chǎn)資源國際合作的底層邏輯仍然是國內(nèi)礦產(chǎn)資源的剛性需求和供應不足矛盾突出，通過加強礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作，借鑒國際礦業(yè)大國的經(jīng)驗，提升全球資源配置能力，以緩解國內(nèi)資源供需矛盾、提升關(guān)鍵礦產(chǎn)供應保障能力，保障礦產(chǎn)資源安全。[ 魏莉華等.新《礦產(chǎn)資源法》釋義[M].北京:中國大地出版社，2024:102-105.]

四、外商投資礦業(yè)優(yōu)惠政策

關(guān)于外商投資礦產(chǎn)資源行業(yè)，新礦法沒有直接規(guī)定，主要適用《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》等國家產(chǎn)業(yè)政策。

依據(jù)《外商投資法》的規(guī)定，中國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。截至目前，中國發(fā)布的外商投資準入負面清單主要有：

·《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》；

·《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》；

·《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》。

根據(jù)上述負面清單，外國投資者在中國投資礦業(yè)領(lǐng)域首先應當避開負面清單中的禁止類領(lǐng)域，如稀土、放射性礦產(chǎn)、鎢勘查、開采及選礦領(lǐng)域，對于限制類領(lǐng)域，外資需符合股比、高管任職資格等特別要求，而對于負面清單以外的領(lǐng)域，按內(nèi)外資一致原則管理。

對于負面清單以外的領(lǐng)域，外國投資者還可以重點關(guān)注《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》，具體到礦業(yè)領(lǐng)域，鼓勵外商投資類產(chǎn)業(yè)包括：

·在全國范圍內(nèi)開展的石油、天然氣（含頁巖氣、煤層氣）的勘探開發(fā)

·中國緊缺礦種（鉀鹽、鉻鐵礦等）的勘探、開采和選礦等

·在海南省投資勘查、開采海底礦物

·在重慶市及四川省投資上游石油天然氣（特別是四川盆地）礦權(quán)空白區(qū)域的海相頁巖和湖相頁巖的勘探、開采、選礦等。

由此可見，在礦產(chǎn)資源行業(yè)，禁止或限制外商投資的礦種或領(lǐng)域很少，相反，國家鼓勵外商投資。

五、從法律到實踐：給潛在礦業(yè)投資者的建議

法律及國家政策是礦業(yè)投資過程中保障資本安全、實現(xiàn)長期價值的基石。2024年《礦產(chǎn)資源法》修訂及外商投資準入負面清單調(diào)整，直接影響礦業(yè)投資策略。礦業(yè)投資者深刻理解并嫻熟運用它們，是從冒險家轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒ν顿Y者的必經(jīng)之路。對于潛在礦業(yè)投資者尤其是外國投資者，需要關(guān)注如下三個方面：

（一）深入的盡職調(diào)查

·政策環(huán)境方面的宏觀盡調(diào)。中國的礦業(yè)政策兼具戰(zhàn)略性與動態(tài)性，投資者必須透徹理解國家的礦產(chǎn)分類管理、戰(zhàn)略礦產(chǎn)目錄、環(huán)保紅線、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等頂層設(shè)計。

·項目本身方面的微觀盡調(diào)。需逐一核實礦權(quán)證照的合法性、有效性及是否存在質(zhì)押、查封等權(quán)利負擔；評估資源儲量的核實報告是否真實可信；預判未來開采可能涉及的土地、林業(yè)、安評、環(huán)評等審批是否存在潛在障礙。

（二）嚴謹?shù)暮霞s與審慎的談判

當全面盡調(diào)揭示了投資標的的真實輪廓后，下一步便是通過嚴謹?shù)暮霞s與審慎的談判，將不確定的未來固化為受保護的權(quán)利。交易文件的架構(gòu)設(shè)計與起草需特別關(guān)注幾個核心環(huán)節(jié)：

·股權(quán)收購或資產(chǎn)收購的結(jié)構(gòu)設(shè)計，直接關(guān)系到稅負成本與未來運營風險；

·付款節(jié)奏必須與產(chǎn)權(quán)過戶、證照變更、出讓收益繳納等關(guān)鍵節(jié)點嚴密掛鉤，實現(xiàn)風險與支付的平衡；

·承諾與保證條款應全面覆蓋賣方對礦權(quán)無瑕疵、資產(chǎn)無隱性債務、安全與環(huán)保合規(guī)等事項的陳述，并配以高額的違約責任。

·除了商業(yè)利益之外，還需深入了解中國礦業(yè)實踐。例如，了解社區(qū)關(guān)系的重要性，將社會責任條款納入合同。

（三）全流程的合規(guī)體系

礦業(yè)項目的運營周期大多長達數(shù)十年，真正的挑戰(zhàn)在于運營后的漫漫長路。企業(yè)需要建立從項目立項、勘查、建設(shè)、開采、閉坑到生態(tài)恢復的全流程合規(guī)管控機制，以確保獲取政府支持、社區(qū)信任和持續(xù)經(jīng)營許可。企業(yè)應重點關(guān)注以下事項：

·設(shè)立專門的合規(guī)崗位，持續(xù)跟蹤并解讀不斷完善的礦業(yè)、環(huán)保、安全、稅務、勞工法律法規(guī)；

·建立清晰的內(nèi)部審批流程與問責制度，確保每一環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可查；

·定期進行合規(guī)審計與風險排查，主動發(fā)現(xiàn)并修補漏洞，而非等到行政處罰時補救。

結(jié)論：擁抱新時代的中國礦業(yè)

在新《礦產(chǎn)資源法》生效實施的背景下，中國礦業(yè)正迎來法治化、市場化、國際化的新變革，標志著中國礦業(yè)法治的全面升級。通過制度創(chuàng)新，如礦業(yè)權(quán)保護、綠色礦山及數(shù)字化轉(zhuǎn)型、交易透明化、外資引進等，中國礦業(yè)將構(gòu)建起更加穩(wěn)定、透明、多元的市場環(huán)境。新礦法明確了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，強化了市場主導地位，鼓勵勘查與開發(fā)，為外資和技術(shù)的引入創(chuàng)造了有利條件和廣闊的市場前景。外資企業(yè)憑借其先進技術(shù)、管理經(jīng)驗，有望在礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)、綠色礦山建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，推動中國礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

當前，正是外國投資者重新審視中國礦業(yè)市場的潛力、尋找合作機會的最佳時機。隨著新礦法配套法規(guī)政策的落地，礦業(yè)營商環(huán)境必將進一步優(yōu)化，中國礦業(yè)將以更加開放的姿態(tài)擁抱全球投資者。