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　　國(guó)有企業(yè)仍應(yīng)是中國(guó)礦業(yè)“走出去”的重要力量
　　作者簡(jiǎn)介：楊杰，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，《國(guó)土資源情報(bào)》英文編輯，國(guó)土資源部信息中心戰(zhàn)略與改革研究室助理研究員。主要從事國(guó)土資源戰(zhàn)略與改革研究。
　　本文是“國(guó)土資源部信息化運(yùn)行與維護(hù)項(xiàng)目資源全球治理動(dòng)態(tài)跟蹤與研究”課題的階段性成果。原文發(fā)表于《國(guó)土資源情報(bào)》2016年第9期
　　過去十年，為適應(yīng)國(guó)家發(fā)展需要，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)企業(yè)進(jìn)行了大量的海外礦業(yè)投資。近兩年，在國(guó)內(nèi)外輿論中間，不斷流傳著一種觀點(diǎn)，認(rèn)為過去一段時(shí)期，中國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資絕大多數(shù)以失敗告終。
　　這一觀點(diǎn)的流行，在礦業(yè)投資領(lǐng)域，對(duì)外，給人以中國(guó)企業(yè)能力差、與中國(guó)企業(yè)合作風(fēng)險(xiǎn)高的印象，損害中國(guó)企業(yè)的形象和海外礦業(yè)投資合作，對(duì)內(nèi)，打擊了中國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資的信心和積極性。且由于國(guó)有企業(yè)在中國(guó)礦業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，一直是中國(guó)礦業(yè)走出去的主力，因此，在這一觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又產(chǎn)生了一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相比民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)存在效率低、對(duì)外投資的制度性障礙大等問題，中國(guó)礦業(yè)要成功走出去，就需要加快培養(yǎng)和支持民營(yíng)企業(yè)，認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)在海外投資方面更加有優(yōu)勢(shì)。這一觀點(diǎn)事實(shí)上是在中國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資失敗率高的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將這種失敗歸結(jié)為企業(yè)所有制問題，認(rèn)為企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)是導(dǎo)致海外礦業(yè)投資失敗率高的主要因素。
　　然而事實(shí)真是如此嗎？下面本文將通過分析指出，歷史與現(xiàn)實(shí)表明，企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)與海外礦業(yè)投資失敗率高之間并不存在必然聯(lián)系，國(guó)有企業(yè)仍應(yīng)是中國(guó)礦業(yè)“走出去”的重要力量。
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　　一、國(guó)有企業(yè)是全球的普遍現(xiàn)實(shí)
　　隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在全球范圍內(nèi)日益成為一個(gè)模糊的概念。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和控股企業(yè)毫無(wú)疑問會(huì)被劃入國(guó)有企業(yè)的范圍，然而對(duì)于國(guó)家參股的企業(yè)，以及國(guó)家參股的企業(yè)控制的企業(yè)，是否應(yīng)該劃入國(guó)有企業(yè)的范圍，則存在一定的疑問。
　　如果從目前一些發(fā)達(dá)國(guó)家在審查外資中所采用的模糊標(biāo)準(zhǔn)，即外國(guó)國(guó)有企業(yè)使得外國(guó)政府能夠通過對(duì)企業(yè)的所有權(quán)，對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略選擇進(jìn)行干預(yù)，從而使得其投資行為可能由于受到外國(guó)政府的操控，而會(huì)損害本國(guó)國(guó)家利益，這一角度來(lái)界定國(guó)有企業(yè)的話，國(guó)有企業(yè)的范圍無(wú)疑會(huì)比我們?nèi)粘５睦斫庖獙挿旱亩?。從這一寬泛的角度來(lái)看，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)大型的國(guó)有企業(yè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也并不鮮見，在全球礦業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)則一直占據(jù)著重要地位。
　?。ㄒ唬┐笮蛧?guó)有企業(yè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不鮮見
　　20世紀(jì)80年代前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過三次國(guó)有化的浪潮：
　　第一次浪潮是20世紀(jì)20年代至30年代，為應(yīng)對(duì)全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)蕭條，促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展，一些主要的歐洲國(guó)家均進(jìn)行了一定程度的國(guó)有化，如法國(guó)將一些主要港口和兵器工業(yè)企業(yè)國(guó)有化、創(chuàng)辦法國(guó)航空制造公司及國(guó)營(yíng)鐵路公司，意大利設(shè)立了國(guó)有的工業(yè)復(fù)興公司和國(guó)有天然氣公司，芬蘭和瑞典則在資源開采和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開始建立國(guó)有經(jīng)濟(jì)；
　　第二次浪潮是二戰(zhàn)后，為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)重建，英國(guó)在1945年至1951年之間，先后在銀行、煤礦、航空、電報(bào)和無(wú)線電通訊、運(yùn)輸、電力、煤氣和鋼鐵行業(yè)實(shí)行了國(guó)有化，與此同時(shí)，法國(guó)、比利時(shí)、奧地利等國(guó)家也在采礦業(yè)、能源和金融等行業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有化；
　　第三次浪潮是在20世紀(jì)70年代至80年代中期，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)，法國(guó)、西班牙、意大利、葡萄牙及英國(guó)通過對(duì)許多行業(yè)的進(jìn)一步的國(guó)有化，來(lái)提升本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。
　　20世紀(jì)80年代中期以后，特別是蘇聯(lián)解體后，在西方國(guó)家及世界銀行、國(guó)貨幣基金組織等國(guó)際組織的推動(dòng)下，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家、拉美和俄羅斯及獨(dú)聯(lián)體國(guó)家出現(xiàn)了一股私有化浪潮。在這一浪潮的推動(dòng)下，時(shí)至今日，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重在西方發(fā)達(dá)國(guó)家總體上仍處于下降的趨勢(shì)，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍在一些行業(yè)擁有重要的影響力。
　　據(jù)經(jīng)合組織（OECD）2014年的一份報(bào)告顯示，在2012至2013年度福布斯全球企業(yè)2000強(qiáng)中，政府擁有超過50%股份，或政府雖不控股但擁有實(shí)際控制權(quán)的前25大企業(yè)中，有3家排名在全球前100名之內(nèi)的企業(yè)，分別屬于意大利、挪威和法國(guó)政府。并且報(bào)告認(rèn)為，如果對(duì)某個(gè)企業(yè)沒有戰(zhàn)略上的企圖，則一個(gè)投資者不會(huì)擁有超過該企業(yè)10%的股份，那么根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，政府擁有某企業(yè)股份超過10%，則說(shuō)明政府有干預(yù)該企業(yè)戰(zhàn)略的企圖，報(bào)告將這類企業(yè)稱為部分國(guó)有的企業(yè)，全球前25大的這類企業(yè)中，屬于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的共計(jì)17家，其中德國(guó)有3家，法國(guó)6家，英國(guó)1家，奧地利1家，挪威1家、日本2家，意大利1家，荷蘭1家及瑞典1家，且這些企業(yè)全部排在世界500強(qiáng)之內(nèi)。
　　這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有或部分國(guó)有的企業(yè)在全球跨國(guó)投資中具有重要影響力。報(bào)告顯示，在1998年至2012年期間，油氣領(lǐng)域全球最大的5宗跨國(guó)并購(gòu)，有4宗是由這些企業(yè)進(jìn)行的，在航空領(lǐng)域全球最大的5宗跨國(guó)并購(gòu)中有3宗，通訊領(lǐng)域全球最大的5宗跨國(guó)并購(gòu)全部都來(lái)自這些企業(yè)，在電力領(lǐng)域全球最大的5宗跨國(guó)并購(gòu)中有4宗。這一期間，法國(guó)的國(guó)有或部分國(guó)有的企業(yè)共進(jìn)行了325次跨國(guó)并購(gòu)，挪威的進(jìn)行了164次，意大利的進(jìn)行了144次，德國(guó)的進(jìn)行了103次，此外，奧地利、日本、芬蘭、瑞典、韓國(guó)、匈牙利、丹麥、瑞士、希臘、新西蘭、英國(guó)、西班牙及澳大利亞的國(guó)有或部分國(guó)有的企業(yè)也進(jìn)行了數(shù)量不等的跨國(guó)并購(gòu)活動(dòng)。
　?。ǘ﹪?guó)有企業(yè)在全球礦業(yè)中占據(jù)重要地位
　　20世紀(jì)60年代之前，國(guó)有企業(yè)在礦業(yè)領(lǐng)域的存在主要集中于中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家與斯堪的納維亞國(guó)家，60年代到80年代初，隨著席卷全球的國(guó)有化浪潮，國(guó)有企業(yè)在礦業(yè)領(lǐng)域所占比重不斷提高。至1981年，在西方國(guó)家，政府擁有的鋁礦、銅礦和鐵礦股份比例分別達(dá)到27.8%、32.4%和40%，政府控股或參股超過5%的企業(yè)的產(chǎn)能，占全部西方國(guó)家鋁礦產(chǎn)能的45.3%、銅礦產(chǎn)能的40.5%和鐵礦產(chǎn)能的55.6%。就全部金屬礦物生產(chǎn)而言，至1984年，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)出占全球產(chǎn)出總值的46%，此后，這一比重又隨著20世紀(jì)80年代后期的私有化浪潮一路遞減，最低降至22%，直至2000年后，又重回增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，到2008年，提高到28%，截止2013年，政府控股或參股的企業(yè)，產(chǎn)出了全球74%的石油和天然氣、54%的鐵礦石和50%的銅礦。
　　從國(guó)有礦業(yè)企業(yè)在國(guó)家間的分布來(lái)看，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源相對(duì)豐富的國(guó)家均擁有礦業(yè)國(guó)有企業(yè)。據(jù)收入觀察研究所統(tǒng)計(jì)顯示，在共產(chǎn)出了全球85%的石油、90%的鉆石和80%的銅的58個(gè)國(guó)家中，有45個(gè)國(guó)家擁有礦業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)。并且，近些年，在許多傳統(tǒng)的礦業(yè)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體，都出現(xiàn)了不斷增加國(guó)家在礦業(yè)中獲取的收益的趨勢(shì)，如芬蘭就業(yè)與經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)于2011年年初，曾要求對(duì)芬蘭成立一個(gè)新的國(guó)有控股的礦業(yè)公司，以增加芬蘭從當(dāng)時(shí)的金屬價(jià)格上漲中獲取更多收益的可行性進(jìn)行研究，同年，南非國(guó)有礦業(yè)企業(yè)，非洲礦業(yè)勘探與金融公司（AEMFC），開始運(yùn)營(yíng)其自成立以來(lái)的第一個(gè)礦山。
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　　二、國(guó)有礦業(yè)企業(yè)是發(fā)展中國(guó)家基于歷史與現(xiàn)實(shí)的選擇
　?。ㄒ唬﹪?guó)有礦業(yè)企業(yè)的產(chǎn)生是發(fā)展中國(guó)家基于歷史的選擇
　　二戰(zhàn)前，發(fā)展中國(guó)家大多為西方國(guó)家的殖民地或半殖民地，其礦業(yè)大都為西方國(guó)家的國(guó)際礦業(yè)公司所壟斷，本國(guó)的民族礦業(yè)非常弱小或幾乎不存在。伴隨著二戰(zhàn)結(jié)束，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家逐步取得了國(guó)家獨(dú)立，一些發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)對(duì)西方國(guó)家的國(guó)際礦業(yè)公司在本國(guó)的資產(chǎn)進(jìn)行了國(guó)有化。最大規(guī)模的國(guó)有化毫無(wú)疑問產(chǎn)生于二戰(zhàn)后獨(dú)立的社會(huì)主義國(guó)家，此外，許多非社會(huì)主義的新獨(dú)立的民族國(guó)家也或多或少地在本國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛藝?guó)有化的政策。
　　據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議報(bào)告，1960年至1969年，在發(fā)展中國(guó)家共發(fā)生了32起將外國(guó)礦業(yè)企業(yè)國(guó)有化的案例，智利、秘魯、當(dāng)時(shí)的扎伊爾現(xiàn)在的民主剛果及贊比亞均在這一時(shí)期對(duì)銅礦進(jìn)行了國(guó)有化，幾內(nèi)亞對(duì)鋁土礦進(jìn)行了國(guó)有化，1970年至1976年，國(guó)有化的案例達(dá)到48起，這一時(shí)期牙買加政府收購(gòu)了原為外商獨(dú)資的三個(gè)鋁土礦51%的股份，馬達(dá)加斯加國(guó)有化了鉻鐵礦，巴西、智利、印度、毛里塔尼亞和委內(nèi)瑞拉政府也對(duì)鐵礦實(shí)施了部分的國(guó)有化，摩洛哥政府將磷酸鹽的生產(chǎn)和銷售收歸國(guó)有，印度尼西亞和玻利維亞政府則控制了本國(guó)錫的生產(chǎn)。對(duì)比前文所述的三次席卷全球的國(guó)有化浪潮，我們可以看出，這些發(fā)展中國(guó)家國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的產(chǎn)生是這些國(guó)家基于歷史的選擇。
　　具體來(lái)看，這些選擇的歷史因素主要包括以下三個(gè)方面：
　　一是剛結(jié)束不久的二戰(zhàn)使得各民族國(guó)家意識(shí)到了本國(guó)自然資源，尤其是礦產(chǎn)資源，一方面在戰(zhàn)時(shí)作為重要的戰(zhàn)爭(zhēng)資源，另一方面在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展期作為重要的經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)于本國(guó)在戰(zhàn)略上的重要性，從而通過國(guó)有化對(duì)其加強(qiáng)控制；
　　二是二戰(zhàn)后共產(chǎn)主義思想的廣泛傳播和新獨(dú)立的民族國(guó)家的強(qiáng)烈的獨(dú)立意識(shí)，都強(qiáng)化了自然資源是本國(guó)全民共同的財(cái)富這一理念，從而支持了政府在資源領(lǐng)域的國(guó)有化行動(dòng)；
　　三是作為前殖民地或半殖民地，剛獨(dú)立不久的發(fā)展中國(guó)家普遍缺乏發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，私人資本大都非常弱小，依靠市場(chǎng)化的手段，通過私人經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展來(lái)發(fā)展本國(guó)的產(chǎn)業(yè)會(huì)需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程，特別是礦業(yè)領(lǐng)域所需的大規(guī)模的投資和先進(jìn)的技術(shù)，僅依靠私人資本無(wú)法實(shí)現(xiàn)其快速發(fā)展，因此政府就不得不承擔(dān)起創(chuàng)建本國(guó)的礦業(yè)企業(yè)的責(zé)任，以保證本國(guó)的發(fā)展能盡快獲得所需的關(guān)鍵的礦產(chǎn)資源。
　?。ǘ﹪?guó)有礦業(yè)企業(yè)的持續(xù)存在與發(fā)展是發(fā)展中國(guó)家基于現(xiàn)實(shí)的選擇
　　正如前文所述，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府對(duì)資源領(lǐng)域的干預(yù)都不同程度地存在，只是由于不同國(guó)家的發(fā)展階段不同，在國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)秩序中所處的地位不同，干預(yù)的強(qiáng)度和方式有所不同而已。發(fā)展中國(guó)家之所以普遍選擇國(guó)有礦業(yè)企業(yè)這種干預(yù)形式，也是基于自身面對(duì)的國(guó)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)條件的選擇。
　　這些現(xiàn)實(shí)條件主要包括：
　　一是礦業(yè)的高投入、長(zhǎng)周期和高風(fēng)險(xiǎn)的特征使得其進(jìn)入門檻較高，在國(guó)內(nèi)私人資本發(fā)展還不充分，不能跨越這一門檻之時(shí)，國(guó)有礦業(yè)企業(yè)需要承擔(dān)起發(fā)展本國(guó)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的責(zé)任；
　　二是一些主要的西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于已經(jīng)具備了強(qiáng)有力的監(jiān)管能力、穩(wěn)健的財(cái)稅制度和較高的談判技能，而能夠?qū)λ接械牡V業(yè)企業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)制，防止其損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全，而發(fā)展中國(guó)家由于普遍較為缺乏以上能力，采取政府直接控股或參股的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的干預(yù)形式，能更加有利于維護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全；
　　三是礦業(yè)的國(guó)際化特征進(jìn)一步提高了其進(jìn)入門檻，礦業(yè)的國(guó)際化特征決定了礦業(yè)企業(yè)必須面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力，因此發(fā)展中國(guó)家礦業(yè)產(chǎn)業(yè)在建立之初就要考慮一個(gè)問題，即本國(guó)的礦業(yè)企業(yè)如何與業(yè)已非常成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際礦業(yè)巨頭競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在礦業(yè)周期處于低谷之時(shí)，如何在競(jìng)爭(zhēng)中存活下來(lái)，這就要求礦業(yè)企業(yè)具有獲取長(zhǎng)期資金支持的能力，而發(fā)展中國(guó)家由于礦業(yè)資本市場(chǎng)普遍發(fā)展不完善，企業(yè)較難從資本市場(chǎng)獲得長(zhǎng)期資金支持，國(guó)有礦業(yè)企業(yè)則能夠克服這一困難。
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　　三、“所有制歧視”并非國(guó)外投資審查的主流
　　關(guān)于民營(yíng)企業(yè)較國(guó)有企業(yè)海外礦業(yè)投資更具優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)中，一個(gè)重要的理由是國(guó)有企業(yè)海外礦業(yè)投資較民營(yíng)企業(yè)面臨更大的制度性障礙，即國(guó)外的投資審查制度。許多國(guó)家對(duì)于來(lái)自于外國(guó)國(guó)有企業(yè)或外國(guó)政府擁有控制或干預(yù)權(quán)的企業(yè)的投資，都會(huì)進(jìn)行較民營(yíng)企業(yè)更為嚴(yán)格的審查，以判斷該投資會(huì)否由于外國(guó)政府的干預(yù)而損害本國(guó)的國(guó)家利益，有觀點(diǎn)認(rèn)為這種針對(duì)國(guó)有企業(yè)的審查，是歐美國(guó)家打著維護(hù)國(guó)家利益的旗號(hào)實(shí)行“所有制歧視”，特別是針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的歧視。
　　事實(shí)如何呢？從歐美國(guó)家當(dāng)前的外資審查制度來(lái)看，其進(jìn)行審查的理念基礎(chǔ)主要有兩個(gè)，一是“競(jìng)爭(zhēng)中立”，二是“國(guó)家安全”。
　?。ㄒ唬?ldquo;競(jìng)爭(zhēng)中立”與“所有制歧視”
　　“競(jìng)爭(zhēng)中立”的主要內(nèi)涵就是公平競(jìng)爭(zhēng)。其區(qū)別于公平競(jìng)爭(zhēng)之處在于，“競(jìng)爭(zhēng)中立”強(qiáng)調(diào)的是政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中應(yīng)保持中立，即強(qiáng)調(diào)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體不能依靠政府的支持來(lái)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這一理念與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一貫堅(jiān)持的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念是相一致的。
　　因此，雖然這個(gè)理念是針對(duì)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易和投資中影響力日益增加，國(guó)有企業(yè)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的情況而提出，并作為主要?dú)W美國(guó)家的外資審查基礎(chǔ)之一，但是這一理念本身并不評(píng)判國(guó)有制的好壞，并不要求通過私有化來(lái)解決國(guó)有企業(yè)的問題，而僅僅是強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)不應(yīng)該因?yàn)槠鋰?guó)有性質(zhì)，而從政府獲得額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因而，真正遵從“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念的審查并不會(huì)導(dǎo)致“所有制歧視”，只有對(duì)這一理念的濫用才會(huì)導(dǎo)致“所有制歧視”。
　　（二）“國(guó)家安全”與“所有制歧視”
　　“國(guó)家安全”是一個(gè)非常寬泛的概念，為增強(qiáng)這一概念在外國(guó)投資審查中的可操作性，許多國(guó)家都對(duì)這一概念直接或間接地進(jìn)行了界定。
　　以美國(guó)為例，美國(guó)對(duì)“國(guó)家安全”的界定采取了開放式列表的方式，列舉外國(guó)投資影響國(guó)家安全的因素。目前，這一列表包括如下13項(xiàng)因素：
　　對(duì)國(guó)防所需的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的潛在影響；
　　對(duì)滿足國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的潛在影響，包括對(duì)人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料及其他服務(wù)的適用性的影響；
　　外國(guó)人對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)設(shè)施的控制對(duì)美國(guó)滿足其國(guó)家安全的能力的潛在影響；
　　交易涉及向支持恐怖活動(dòng)、導(dǎo)彈技術(shù)及生化武器擴(kuò)散國(guó)家轉(zhuǎn)讓軍事物資設(shè)備或技術(shù)的潛在影響，以及美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為交易可能給美國(guó)利益施加區(qū)域性的軍事威脅；
　　對(duì)美國(guó)在國(guó)家安全技術(shù)領(lǐng)域保持國(guó)際領(lǐng)先地位的影響；對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的與國(guó)家安全相關(guān)的影響；
　　關(guān)于美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（包括主要能源資產(chǎn)）的潛在影響；
　　對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響；
　　對(duì)美國(guó)能源、關(guān)鍵資源和原材料長(zhǎng)期需求的潛在影響；
　　對(duì)軍事應(yīng)用技術(shù)的輸送和擴(kuò)散的潛在影響；
　　交易是否導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)政府或代表外國(guó)政府的實(shí)體所控制；
　　相關(guān)外國(guó)政府對(duì)防擴(kuò)散控制機(jī)制的遵守情況及與美國(guó)進(jìn)行“反恐”合作的記錄；
　　總統(tǒng)和美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)為合適的其他因素。
　　從以上因素可以看出，“國(guó)家安全”因素主要受到經(jīng)濟(jì)和政治考量的影響，而非直接針對(duì)特定所有制的企業(yè)。
　　德國(guó)、英國(guó)和法國(guó)等國(guó)家也均在其外國(guó)投資相關(guān)法律中對(duì)“國(guó)家安全”或相關(guān)的概念，如“公共安全”、“公共秩序”等進(jìn)行了界定，其界定的范圍基本與美國(guó)的界定近似。
　　澳大利亞將“國(guó)家安全”的界定權(quán)賦予了財(cái)政部長(zhǎng)，財(cái)政部長(zhǎng)可以根據(jù)外國(guó)投資的具體情況來(lái)確定“國(guó)家安全”的內(nèi)涵，這一缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的安排，似乎可能增大隨意性，從而增加外國(guó)投資被以“國(guó)家安全”名義否決的可能性。然而，從實(shí)際的審查結(jié)果來(lái)看，其界定還是比較謹(jǐn)慎的，因國(guó)家安全因素而被否決的外國(guó)并購(gòu)交易數(shù)量非常少，如2007至2008年度被否決了14宗，審查通過的則為7841宗，2008至2009年度和2009至2010年度，被否決的均只有3宗，2010至2011年度否決了43宗，同時(shí)審查通過的為10293宗，2011至2012年度否決了13宗，2012至2013年度的12731宗則全部審查通過。
　　加拿大與澳大利亞類似，也沒有明確界定“國(guó)家安全”，而是將決定是否發(fā)起“國(guó)家安全”審查的權(quán)限賦予了工業(yè)部長(zhǎng)，并對(duì)審查的程序進(jìn)行了概括的規(guī)定。
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　　四、中國(guó)國(guó)企改革方向符合海外礦業(yè)投資要求
　　（一）國(guó)有礦業(yè)企業(yè)并不必然等于效率低下
　　雖然自20世紀(jì)80年代起，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，不論是在發(fā)展中國(guó)家還是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，受到新自由主義思潮在世界范圍內(nèi)流行的影響，許多缺乏效率的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)被私有化，但仍有一些大的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)生存了下來(lái)，并且在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得了成功，如瑞典政府獨(dú)資的盧奧薩山—基律納山公司（LKAB）是全球最大的鐵礦石供應(yīng)商之一、智利國(guó)家銅業(yè)公司（Codelco）是全球最大的銅礦生產(chǎn)商之一、芬蘭的奧托昆普（Outokumpu）在全球不銹鋼和高性能合金領(lǐng)域居于領(lǐng)先地位、博茨瓦納的德比斯瓦納（Debswana）公司是全球最大的鉆石生產(chǎn)商之一等。
　　可見國(guó)有并不必然帶來(lái)效率低下，事實(shí)上，公司治理結(jié)構(gòu)、持續(xù)的投資、政府對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)周期和礦業(yè)發(fā)展國(guó)際性的理解等因素對(duì)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的效率均有重要的影響。
　　（二）海外礦業(yè)投資要求國(guó)有礦業(yè)企業(yè)成為合格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體
　　當(dāng)前，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均將吸引外國(guó)投資作為促進(jìn)本國(guó)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方式。因此，總體上，各國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)化的外國(guó)投資者持開放態(tài)度，只有在保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家安全的考量下，才會(huì)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行一定的限制。
　　這就要求中國(guó)的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)在“走出去”的過程中，以一個(gè)合格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的形式出現(xiàn)，而非作為本國(guó)政府在礦業(yè)領(lǐng)域利益的代理人。而中國(guó)國(guó)企改革方向正是市場(chǎng)化，因此，隨著中國(guó)國(guó)企改革的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)化的中國(guó)的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行海外礦業(yè)投資的制度性障礙將會(huì)有所減少。
　　（三）中國(guó)的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)取得一定成效
　　中國(guó)的許多大型的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)已經(jīng)完成了混合所有制改造，成為了上市公司，并初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。這使得中國(guó)的領(lǐng)先國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的治理水平在全球國(guó)有礦業(yè)企業(yè)中處于較好的行列。
　　據(jù)收入觀察研究所編制的資源治理指數(shù)顯示，2013年，在全球45個(gè)擁有國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的國(guó)家中，中國(guó)的代表性國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的治理水平在各國(guó)代表性國(guó)有礦業(yè)企業(yè)中排第11位。
　　另外，據(jù)采掘業(yè)透明度倡議2015年3月發(fā)布的一份簡(jiǎn)報(bào)顯示，中國(guó)礦業(yè)企業(yè)在海外礦業(yè)投資活動(dòng)中，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)一樣進(jìn)行了積極的信息披露，這些中國(guó)礦業(yè)企業(yè)包括許多中國(guó)最大型的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)，并且除披露財(cái)務(wù)信息外，大多數(shù)中國(guó)企業(yè)還披露了關(guān)于收益所有人的信息，同時(shí)中國(guó)企業(yè)還積極參與了6個(gè)采掘業(yè)透明度倡議的多利益悠關(guān)方團(tuán)體。這種開放的態(tài)度和較高的透明度，也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了中國(guó)的國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)取得了一定的成效。
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　　五、關(guān)于進(jìn)一步支持國(guó)有礦業(yè)企業(yè)“走出去”的建議
　　通過前文的分析，我們可以得出，國(guó)有企業(yè)是在全球范圍內(nèi)普遍存在的，且發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)也進(jìn)行了大量的跨國(guó)投資，具體到礦業(yè)領(lǐng)域也是如此。發(fā)展中國(guó)家國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的產(chǎn)生、持續(xù)存在與發(fā)展有其歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是發(fā)展中國(guó)家的理性選擇。
　　當(dāng)前，針對(duì)國(guó)有企業(yè)海外投資的“所有制歧視”并非國(guó)外投資審查的主流，且中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革方向符合海外礦業(yè)投資的要求。因此，國(guó)有企業(yè)仍應(yīng)是中國(guó)礦業(yè)“走出去”的重要力量。為進(jìn)一步支持國(guó)有礦業(yè)企業(yè)“走出去”，中國(guó)至少要采取以下四個(gè)方面的措施。
　?。ㄒ唬┸浕?ldquo;競(jìng)爭(zhēng)中立”約束
　　“競(jìng)爭(zhēng)中立”自其提出以來(lái)，經(jīng)歷了從一些國(guó)家和地區(qū)的自我政策到多邊指南，從非約束性指南到有約束力規(guī)則，從區(qū)域規(guī)則到多邊規(guī)則的發(fā)展過程，未來(lái)很有可能逐步發(fā)展成有約束力的國(guó)際規(guī)則。“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念符合中國(guó)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的總體改革方向，也是中國(guó)在構(gòu)建自身的外資審查制度過程中，應(yīng)該遵循的理念。然而，由于國(guó)有企業(yè)在中國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位，且國(guó)內(nèi)礦業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，短期內(nèi)，如果“競(jìng)爭(zhēng)中立”成為有約束力的國(guó)際規(guī)則，則會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的海外礦業(yè)投資帶來(lái)重大阻礙。因此，中國(guó)應(yīng)通過積極參與全球關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)中立”的討論，表明自身支持“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念的立場(chǎng)，同時(shí)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，站在發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)上，強(qiáng)調(diào)在當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，將“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為硬約束的做法，將不利于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家間的合作，最終將損害大家共同的利益，倡導(dǎo)將“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為一種軟約束，從而為國(guó)內(nèi)的改革爭(zhēng)取更多的時(shí)間和空間。
　?。ǘ┗忉槍?duì)中國(guó)的“所有制歧視”傾向
　　“所有制歧視”雖非國(guó)外投資審查的主流，但也并非無(wú)關(guān)緊要。尤其是在當(dāng)前，隨著中國(guó)國(guó)有企業(yè)的“走出去”，一些國(guó)家針對(duì)中國(guó)的“所有制歧視”傾向日益明顯。之所以會(huì)出現(xiàn)這一情況，一方面是中國(guó)企業(yè)投資對(duì)象國(guó)的一些政客和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，利用“中國(guó)威脅論”等一些國(guó)際上不利于中國(guó)的論調(diào)，通過鼓動(dòng)政府和民眾，為中國(guó)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)投資設(shè)置障礙，從而達(dá)到其自身的政治和經(jīng)濟(jì)目的，另一方面是隨著中國(guó)國(guó)際影響力的不斷提升，與其他國(guó)家在合作增多的同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈，由于體制和文化差異，使得其他國(guó)家在面對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)大規(guī)模走出去的時(shí)候，難免會(huì)心生疑慮，甚至有些國(guó)家為了維護(hù)自身的既有的優(yōu)勢(shì)地位，會(huì)采取遏制的態(tài)度?？朔@兩個(gè)方面的困難，都要中國(guó)付出長(zhǎng)期和艱苦的努力，一方面要通過增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際輿論中的話語(yǔ)權(quán)，來(lái)厘清事實(shí)真相，增進(jìn)各國(guó)政府和民眾對(duì)中國(guó)立場(chǎng)的理解和支持，另一方面則要通過艱苦的雙邊或多邊談判，從制度上確保中國(guó)國(guó)有企業(yè)受到公平的對(duì)待。
　　（三）完善中國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資支持體系
　　與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的海外礦業(yè)投資支持體系還相當(dāng)不完善。尤其是在國(guó)有企業(yè)海外礦業(yè)投資方面，一是國(guó)內(nèi)審批流程復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，使得中國(guó)的國(guó)有企業(yè)在投資海外時(shí)，往往容易錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)，為投資增加了困難和風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)于支持企業(yè)海外礦業(yè)投資缺乏系統(tǒng)的制度安排，國(guó)內(nèi)制度改革與海外投資政策間的關(guān)系沒有理順；三是礦業(yè)資本市場(chǎng)極其弱小，不能對(duì)企業(yè)的海外投資提供有力支持；四是政府的信息披露較少，政府部門事實(shí)上掌握著大量關(guān)于礦業(yè)投資相關(guān)的數(shù)據(jù)及信息，但在信息披露方面做得工作很少，未能給予“走出去”的企業(yè)以充分及時(shí)的信息支持。通過這四個(gè)方面的改進(jìn)，能夠改善國(guó)內(nèi)管理制度與海外投資需求之間的兼容性，理順對(duì)內(nèi)對(duì)外政策間的關(guān)系，并為中國(guó)企業(yè)的海外礦業(yè)投資提供高效的資金流和信息流支持。
　?。ㄋ模┘铀偻七M(jìn)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化改革
　　國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜性，決定了中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革必然是一個(gè)漸進(jìn)的、較長(zhǎng)的過程。然而，中國(guó)的快速發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)的不斷變化，大大壓縮了中國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的時(shí)間表。特別是在礦業(yè)領(lǐng)域，伴隨著礦業(yè)低潮期的持續(xù)，國(guó)際礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)有礦業(yè)企業(yè)要在這一輪的礦業(yè)大洗牌中不但要生存下來(lái)，還要發(fā)展壯大，就必須要加速推進(jìn)市場(chǎng)化改革。具體來(lái)說(shuō)，一是要在體制和制度上進(jìn)一步區(qū)分政府作為國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)管者與所有者的角色，在這兩者之間劃定清晰的界限，為這兩種職責(zé)的履行勾勒出各自清晰的線條；二是最大限度地將國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的非經(jīng)濟(jì)功能與經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)行明確區(qū)分，然后按照不同的要求分別進(jìn)行監(jiān)管和考核；三是繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)的混合所有制改革，促進(jìn)國(guó)有礦業(yè)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，使得企業(yè)能夠按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的信息披露，提高自身的透明度，從而在一定程度上消除國(guó)外政府和民眾的疑慮。