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　　在礦業(yè)圈，有著中美雙碩士學(xué)位的錢學(xué)凱一直非常活躍，作為一名律師，錢學(xué)凱長期關(guān)注礦業(yè)行業(yè)政策動(dòng)向，在國內(nèi)外礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資、礦業(yè)并購重組及礦業(yè)糾紛等法律問題方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。日前，就建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批、補(bǔ)償制度相關(guān)的法律問題，錢學(xué)凱律師從法律專業(yè)角度，對(duì)實(shí)際操作的流程談了自己的看法。
　　記者：建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批走過了哪些法律歷程？
　　錢學(xué)凱：我國現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度規(guī)定見于《礦產(chǎn)資源法》及各級(jí)國土資源主管部門的規(guī)章制度。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。”可見，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批是《礦產(chǎn)資源法》賦予國土資源主管部門的一項(xiàng)重要行政權(quán)力，其性質(zhì)屬于行政許可，旨在通過行政審批程序保護(hù)國家礦產(chǎn)資源，保障建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
　　2000年12月28日，國土資源部下發(fā)了《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（以下簡稱“386號(hào)文件”）。文件規(guī)定，需要壓覆重要礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目，由建設(shè)單位提出壓覆重要礦產(chǎn)資源申請(qǐng)，省級(jí)國土資源主管部門進(jìn)行審查，并出具評(píng)估報(bào)告；需要壓覆非重要礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目，由建設(shè)單位提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審查，并出具評(píng)估報(bào)告，報(bào)省級(jí)國土資源主管部門批準(zhǔn)。
　　2010年9月8日，國土資源部又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（以下簡稱“137號(hào)文件”）。其中規(guī)定，凡建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按規(guī)定報(bào)批，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級(jí)以上國土資源行政主管部門審批；壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計(jì)查明資源儲(chǔ)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占1/3以上的，由國土資源部負(fù)責(zé)審批。凡符合審批要求的壓覆重要礦產(chǎn)資源申請(qǐng)，國土資源部自受理之日起20個(gè)工作日內(nèi)做出決定，并通知申請(qǐng)人。137號(hào)文還對(duì)壓礦補(bǔ)償范圍做出了規(guī)定。
　　記者：137號(hào)文件與386號(hào)文件有哪些區(qū)別？又有什么聯(lián)系？
　　錢學(xué)凱：386號(hào)文件沒有對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源審批和礦業(yè)權(quán)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某绦蜃龀鼍唧w規(guī)定，只是原則性地表示“壓覆礦產(chǎn)資源批準(zhǔn)程序在先，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償程序在后”，在壓覆礦產(chǎn)資源行政審批過程中，礦業(yè)權(quán)人既沒有知情權(quán)，也沒有參與權(quán)，只能在壓覆礦產(chǎn)資源批復(fù)后被動(dòng)地與建設(shè)單位進(jìn)行談判。此外，386號(hào)文件只規(guī)定了采礦權(quán)人與建設(shè)單位簽訂補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)壓覆探礦權(quán)項(xiàng)目沒有做出相關(guān)規(guī)定。
　　而137號(hào)文件則在補(bǔ)償規(guī)定中明確使用了“礦業(yè)權(quán)人”的概念，不再對(duì)壓覆探礦權(quán)和采礦權(quán)進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)將建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議作為對(duì)壓礦審批程序的必備文件，將補(bǔ)償程序前置，從而避免了礦業(yè)權(quán)人陷入因行政機(jī)關(guān)先行批復(fù)再與建設(shè)單位協(xié)商補(bǔ)償?shù)谋粍?dòng)局面。此外，137號(hào)文件還明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍，“建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。”補(bǔ)償范圍原則上包括兩項(xiàng)：一是在當(dāng)前市場條件下，礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量應(yīng)繳的價(jià)款，無償取得的除外；二是所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。
　　與386號(hào)文件相比，137號(hào)文件做了較大調(diào)整，主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：第一，調(diào)整了重要礦產(chǎn)資源的概念，同時(shí)不再對(duì)“非重要礦產(chǎn)資源”的壓覆審批做出規(guī)定。第二，重新界定了“重要礦產(chǎn)資源”范圍，更多地下放了審批權(quán)。第三，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的審批程序做出了明確具體的規(guī)定，更便于操作。第四，將建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議作為審批必備條件，從程序上給予礦業(yè)權(quán)人介入的權(quán)利。第五，審批結(jié)果通知礦業(yè)權(quán)人，從而使礦業(yè)權(quán)人有了更多的知情權(quán)。第六，明確了審批工作期限。
　　137號(hào)文件發(fā)布以來，各地國土資源主管部門先后發(fā)布了相應(yīng)的審批管理文件，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批權(quán)限和管理流程做出了規(guī)定。
　　記者：在實(shí)際糾紛案件審理中，壓礦補(bǔ)償原則主要依據(jù)哪些條款？
　　錢學(xué)凱：法院在解決民事侵權(quán)訴訟糾紛過程中，對(duì)適用法律有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。舉個(gè)案例：在唐山某不銹鋼公司與當(dāng)?shù)匾患颐禾抗厩謾?quán)損害賠償糾紛上訴案中，最高人民法院的民事判決書認(rèn)為，“不銹鋼公司（建設(shè)單位）所提及的《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》與《河北省建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理暫行辦法》，主要是為了避免和減少建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源而做出的規(guī)定，其要求在開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目之前，對(duì)地下礦產(chǎn)資源進(jìn)行壓覆評(píng)估、審查、批準(zhǔn)等。而當(dāng)?shù)剡@家煤炭公司（礦業(yè)權(quán)人）起訴請(qǐng)求的是壓覆發(fā)生之后不銹鋼公司賠償其停產(chǎn)所造成的損失，并非從事建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)前確定是否壓覆礦產(chǎn)資源的問題。”
　　壓礦補(bǔ)償原則一直是壓礦糾紛案件審判中爭議的焦點(diǎn)，目前有兩種認(rèn)識(shí)。一種意見認(rèn)為，侵害探礦權(quán)的，應(yīng)僅賠償探礦權(quán)人的直接投入，而不應(yīng)補(bǔ)償探礦權(quán)人可能獲得的相應(yīng)利益。因?yàn)槲磥硎欠衲苋〉貌傻V權(quán)尚不確定，探礦權(quán)人能否獲得實(shí)際收益也不確定。另一種意見則認(rèn)為，侵害探礦權(quán)應(yīng)賠償其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而對(duì)于探礦權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定，是非常專業(yè)且復(fù)雜的問題，故可以考慮將探礦權(quán)價(jià)值評(píng)估這一專業(yè)問題交由具有探礦權(quán)評(píng)估資質(zhì)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)來完成。在相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)鑒定報(bào)告之后，法院可以將探礦權(quán)鑒定報(bào)告所確定的探礦權(quán)價(jià)值數(shù)額作為具體確定探礦權(quán)人損失的賠償依據(jù)。
　　137號(hào)文件規(guī)定的“補(bǔ)償范圍”原則被行業(yè)普遍理解為“直接損失”原則。雖然部門規(guī)章不是人民法院審理案件的依據(jù)，但在實(shí)踐中，當(dāng)事人往往會(huì)引用該規(guī)定作為拒絕或限制賠償?shù)囊罁?jù)，這導(dǎo)致壓礦糾紛審判適用法律有沖突之處。
　　在內(nèi)蒙古錫多鐵路股份有限公司與天津華北地質(zhì)勘查總院的探礦權(quán)糾紛案中，針對(duì)侵害探礦權(quán)的損害賠償問題，最高人民法院民一庭仲偉珩法官撰文認(rèn)為，根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定，侵害探礦權(quán)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對(duì)侵害探礦權(quán)的損害賠償，應(yīng)是對(duì)探礦權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的賠償，而不是僅指對(duì)探礦實(shí)際投入的直接損失的賠償；對(duì)探礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，必要時(shí)人民法院可以委托有資質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)予以確定。
　　記者：簽訂補(bǔ)償協(xié)議與壓礦審批之間有什么關(guān)系？
　　錢學(xué)凱：137號(hào)文件通過兩個(gè)方面，對(duì)386號(hào)文件有關(guān)壓礦補(bǔ)償規(guī)范進(jìn)行了補(bǔ)充和修訂，一是將386號(hào)文件規(guī)定的審批程序進(jìn)行了調(diào)整，將建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議作為壓礦審批的必備程序，從而督促建設(shè)單位為了早日獲得壓礦批復(fù)盡快與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，事實(shí)上將壓礦補(bǔ)償程序提前，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的利益從程序上給予保護(hù)。二是對(duì)壓礦補(bǔ)償范圍進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)際上對(duì)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行了限定，降低了礦業(yè)權(quán)人的預(yù)期，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)起到了促進(jìn)作用。此外，137號(hào)文件還銜接土地管理措施，進(jìn)一步推進(jìn)壓礦審批，“凡申請(qǐng)辦理土地預(yù)審或用地審批的，要按照有關(guān)規(guī)定，提交省級(jí)國土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記有關(guān)材料。否則，不予受理其用地申請(qǐng)。”因?yàn)閮?chǔ)量登記是以壓礦審批作為前提條件，故實(shí)際上把用地審批與壓礦審批進(jìn)行了捆綁。
　　這一左一右的政策規(guī)定看起來是一個(gè)平衡之策，但仍然存在著一些問題。首先，對(duì)壓礦行為進(jìn)行審批與壓礦補(bǔ)償是完全不同性質(zhì)的事情，前者是國土資源部門基于法定職權(quán)的行政行為，后者則是民事主體之間因侵權(quán)而進(jìn)行賠償或補(bǔ)償?shù)拿袷潞贤袨?，壓礦審批主要是為了避免和減少建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源而做出的規(guī)定，其要求在開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目之前，對(duì)地下礦產(chǎn)資源進(jìn)行壓覆評(píng)估、審查、批準(zhǔn)等。行政機(jī)關(guān)主要考慮建設(shè)項(xiàng)目壓礦是否合理和必要，是否過多地造成資源破壞和浪費(fèi)，而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)基本上是商業(yè)投資行為。兩者之間的不匹配，有可能導(dǎo)致建設(shè)單位因?yàn)檫t遲拿不到壓礦批復(fù)，進(jìn)而拿不到土地審批手續(xù)，從而影響了建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。這雖然在一定程度上保護(hù)了礦業(yè)權(quán)人的利益，但對(duì)建設(shè)單位同樣也有不公平之處。
　　其次，由于壓礦補(bǔ)償需要經(jīng)過調(diào)查評(píng)估的程序很復(fù)雜，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人短時(shí)間內(nèi)無法完全達(dá)成一致，因而不能很快完成補(bǔ)償協(xié)議簽訂及相關(guān)工作。為了滿足國土資源部門關(guān)于壓礦審批由建設(shè)單位提供與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的要求，許多建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人實(shí)際上只簽訂意向性協(xié)議。《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》第二條第二款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時(shí)，對(duì)于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議。”這樣，一些單位為了應(yīng)付通過審批，簽訂補(bǔ)償協(xié)議程序只是流于形式，甚至在某些情況下還產(chǎn)生了負(fù)面效果。例如，福建省一家礦業(yè)開發(fā)有限公司與某一線路的鐵路（閩贛）公司籌備組簽訂了探礦權(quán)壓覆補(bǔ)償意向書。雙方約定，建設(shè)單位施工階段實(shí)施的項(xiàng)目確實(shí)壓覆了礦權(quán)區(qū)塊，礦業(yè)權(quán)人同意對(duì)方進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償后放棄壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以國家有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，并根據(jù)礦業(yè)權(quán)人實(shí)際投入及取得地質(zhì)成果確定，具體補(bǔ)償費(fèi)另行協(xié)商并簽訂補(bǔ)充協(xié)議。這一協(xié)議對(duì)建設(shè)單位而言更有意義，因?yàn)樗鼭M足了壓礦審批的形式要件。礦權(quán)所在地的省國土資源廳鑒于建設(shè)單位和礦權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，才會(huì)同意建設(shè)單位壓覆礦業(yè)權(quán)人所屬的礦區(qū)。但是，這種意向書對(duì)礦業(yè)權(quán)人則沒有太多的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)殡p方實(shí)際并未規(guī)定實(shí)質(zhì)約束條款；相反，由于條款設(shè)計(jì)不謹(jǐn)慎，反而為日后糾紛埋下了隱患。建設(shè)單位在簽訂協(xié)議后，不履行協(xié)議，礦業(yè)權(quán)人多次向鐵路部門、地方政府主管部門反映情況，均未得到答復(fù)，訴至法院。法院判決認(rèn)為，由于礦業(yè)權(quán)人在后來沒有辦理探礦權(quán)延續(xù)（實(shí)際上國土資源主管部門在鐵路項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)后也不予辦理探礦權(quán)延續(xù)），導(dǎo)致探礦權(quán)人的探礦權(quán)失效，不符合意向書規(guī)定的“施工開始時(shí)確實(shí)壓覆了探礦權(quán)區(qū)塊”的條件，從而駁回礦業(yè)權(quán)人要求補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求。雖然我們對(duì)這一判決結(jié)果持有不同意見，但當(dāng)事人盲目草率簽約也是其權(quán)利喪失的重要原因。因此，我建議對(duì)實(shí)踐中壓礦審批之前建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的這一要求做出適當(dāng)調(diào)整，不再規(guī)定建設(shè)單位一定要在壓礦批復(fù)前與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，而是要求建設(shè)單位履行查詢和通知礦業(yè)權(quán)人義務(wù)后，礦業(yè)權(quán)人如果不能與建設(shè)單位達(dá)成賠償與補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)自行進(jìn)行證據(jù)保全，雙方可以通過訴訟解決糾紛，但礦業(yè)權(quán)人對(duì)經(jīng)過批準(zhǔn)的壓礦項(xiàng)目無權(quán)提出“停止侵權(quán)”的請(qǐng)求，只可以要求法院給予賠償或補(bǔ)償?！?/p>