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　9月13日，被稱為“國企改革頂層設計”的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式對外公布。能源行業(yè)國企比例非常大，在現(xiàn)有的國有企業(yè)中，能源國企也占非常大的比重，因此能源國企是國有企業(yè)改革的重點領域。

　　《指導意見》提出，在混合所有制改革中推動雙向參股，有利于增加能源行業(yè)的資金來源和提高管理效率，對于能源行業(yè)無疑是長期利好。但這里存在兩個問題需要解決。首先，如何在能源行業(yè)中引入非國有資本參與國企改革？在漸進式改革歷程中，相對于產(chǎn)品市場，要素市場化改革一直相對滯后。對于能源行業(yè)而言，目前國企一家獨大和政府干預能源價格甚至直接定價的問題，依然是制約非國有企業(yè)參與能源行業(yè)國企改革的主要障礙。非國有投資者作為純粹的經(jīng)濟人，其行為準則是利潤最大化，對價格的行政干預使得投資盈利面臨很大的不確定性，阻礙了非國有企業(yè)進入的積極性。以電力行業(yè)為例，發(fā)電領域已經(jīng)對外資和民營開放了20多年，而且政府讓非公有資本參與的意愿很大，但現(xiàn)實是外資和民資不僅沒有大量進入，反而變現(xiàn)退出，使得電力行業(yè)國企一家獨大，而且越做越大。因此，作為國企改革的配套措施，破除能源價格行政性壟斷，以減少投資不確定性和回應非公資本利益訴求，需要與混合所有制改革齊頭并進。

　　雙向參股的另一個方面是國有資本入股非國有企業(yè)，涉及國資委的角色和定位問題。《指導意見》的一大亮點是規(guī)定了國資委從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉變。2003年國資委成立以來，一直扮演著雙重角色：一方面是國有資產(chǎn)的出資人，代表國有股東；另一方面則是企業(yè)國有資產(chǎn)的具體監(jiān)管者。由于國資委的雙重身份，可能導致國有股東利用其自身作為政府管理部門的行政權力，限制一些本應完全開放、鼓勵競爭的行業(yè)產(chǎn)業(yè)，從而形成和強化行政性壟斷，由此來謀求其作為出資人的市場收益，以實現(xiàn)國資保值增值目的。《指導意見》通過開展政府直接授權國有資本投資，運營公司履行出資人職責的試點，至少在一定程度上分離了出資人職能和國資監(jiān)管職能。國資委職能改革的目標應該是國資委管理作為國有企業(yè)出資方的國有資本投資公司，經(jīng)營權歸屬國有企業(yè)，國資委減少對國有企業(yè)經(jīng)營決策的干涉，既可以激活國企經(jīng)營效率，又可以創(chuàng)造一個國企和民企公平競爭的環(huán)境。

　　另一個重大轉變在于官方首次正式明確將國有企業(yè)分為公益類、商業(yè)類進行改革，筆者認為這是國企改革中比較復雜，但又是重要的一環(huán)。國有能源企業(yè)在經(jīng)營中不僅要實現(xiàn)自身的經(jīng)濟目標，同時由于與政府的隸屬關系，還需完成“社會責任”（公益），利潤率難以成為國家考核和監(jiān)管國有企業(yè)經(jīng)營者的指標。因此，經(jīng)營者可能將自身經(jīng)營不善導致的虧損歸咎于社會包袱，而且正由于這一點，往往使得能源定價和補貼的過程存在不透明，導致非公有資本對國有能源企業(yè)的不信任，危害了公平的競爭環(huán)境。將國有企業(yè)按照功能定位進行劃分，區(qū)別對待，分類考核，讓商業(yè)類進入市場參與直接競爭，依據(jù)經(jīng)營業(yè)績指標和市場競爭力進行考核，有利于創(chuàng)造一個公平的市場競爭條件，而公平競爭才能真正激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

　　在此次《指導意見》中，國企集團公司整體上市也是首次以文件形式提出。整體上市有利于解決部分國企負債率過高以及尾大不掉的關聯(lián)交易問題。

　　但是，實現(xiàn)整體上市還需要解決許多其他相關的且比較重要的問題。首先，整體上市可能降低上市資產(chǎn)質量。過去在公司上市時，為了滿足股票發(fā)行相關約束，相當部分的國有能源企業(yè)通過剝離出企業(yè)內部最優(yōu)質的資產(chǎn)實行分拆上市。一般而言，剩余的資產(chǎn)相對于上市資產(chǎn)的盈利能力較弱，或者并非主營業(yè)務。以中國最大的國有發(fā)電企業(yè)華能集團為例，2014年華能系上市公司控股發(fā)電裝機容量占集團比重為53%，而上市公司營業(yè)收入占集團售電業(yè)務收入73%左右。國企整體上市后，如果注入的資產(chǎn)不如原有資產(chǎn)，可能會導致整體上市后業(yè)績明顯下滑，損害原有股東利益。在整體上市之前，集團可能先行改革，著力改善自身資產(chǎn)質量，優(yōu)化存量資產(chǎn)，改善整體盈利能力。其次，整體上市不應成為商業(yè)類國企改革“一刀切”的目標，更應該因地制宜。事實上，整體上市適合于業(yè)務比較集中且單一的企業(yè)，如中石油、中石化和一些電力施工企業(yè)等；但如果集團經(jīng)營業(yè)務較廣，涉足領域較多，整體上市不一定是好選擇，按業(yè)務板塊劃分后獨立上市可能更吸引人。還要提到的一點是資產(chǎn)對價，如何對國有資產(chǎn)進行科學評估和合理對價，是國企改革過程中防止國有資產(chǎn)流失必須解決的難題之一。

　　最后，網(wǎng)運分開一直是能源領域關注的焦點，此次《指導意見》為電力行業(yè)和油氣行業(yè)的網(wǎng)運分開進行摸索提供了新的注腳和改革方向。能源行業(yè)上游生產(chǎn)和下游銷售屬于競爭性環(huán)節(jié)，而中間的電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)則屬于自然壟斷。對自然壟斷行業(yè)，《指導意見》提出，要實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。在基礎網(wǎng)絡（比如電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)）與網(wǎng)上的運營活動（比如輸電和輸氣）之間，存在著接口在何處和如何連接的選擇，這在很多發(fā)達國家已有很好的經(jīng)驗。在接口兩端業(yè)務分離后，根據(jù)不同的業(yè)務特征可以采用不同的企業(yè)產(chǎn)權制度。對非自然壟斷的生產(chǎn)和配售領域，則逐步放松管制，促進能源產(chǎn)業(yè)鏈上競爭環(huán)節(jié)的有效競爭，充分發(fā)揮市場的作用。