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　　今年的兩會，除了霧霾，“如何盡快建立起科學公正的生態(tài)補償制度”也是關注生態(tài)環(huán)境的代表委員們所留意的。
　　建立生態(tài)補償制度是確保生態(tài)功能區(qū)建設的需要，生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權與非生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權是平等的。國家為追求宏觀上經濟、社會和生態(tài)效益的最大化，規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。“保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處，需要設計相應的生態(tài)補償制度。如果沒有生態(tài)補償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域就會選擇‘博弈’行為，導致‘限、禁’失效。”針對生態(tài)補償制度的“長期缺位”現(xiàn)狀，四川省阿壩州人大常委會主任王福耀建議，國務院相關部委應加強統(tǒng)籌協(xié)調，認真梳理和分析多年來生態(tài)補償試點取得的經驗及存在的難點，盡快建立完善生態(tài)補償制度。
　　對生態(tài)功能區(qū)的最早關注
　　對生態(tài)功能區(qū)的最早關注要追溯到2005年。那時，黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。第十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補償機制作了專門闡述，要求研究設立國家生態(tài)補償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，加快制定實施生態(tài)補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。全國人大連續(xù)三年將建立生態(tài)補償機制作為重點建議。
　　2005年以來，國務院每年都將生態(tài)補償機制建設列為年度工作要點，并于2010年將研究制定生態(tài)補償條例列入立法計劃。近年來，各地區(qū)、各部門在大力實施生態(tài)保護建設工程的同時，積極探索生態(tài)補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發(fā)、海洋以及重點生態(tài)功能區(qū)等領域取得了積極進展和初步成效。如浙江、江西、江蘇、湖北、福建針對水生態(tài)功能區(qū)，在一些主要流域分別開展了流域生態(tài)補償，斷面水質超標時由上游給予下游補償，斷面水質指標值優(yōu)于控制指標時由下游給予上游補償；四川省在岷江、沱江干流及重要支流跨過的市（州）和擴權試點縣（市）開展斷面水質考核，試行跨界斷面水質超標資金扣繳制度。這些水質保護措施對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果、加快建設生態(tài)文明具有重要意義。
　　補償條例“千呼萬喚不出來”
　　黨的十八大和十八屆三中全會對生態(tài)文明建設的重要性和緊迫性也作出了科學論述，把生態(tài)文明建設納入到“五位一體”總體發(fā)展戰(zhàn)略中進行謀劃和部署，明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。新修訂的《環(huán)境保護法》第31條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”應該說，我國生態(tài)補償制度從國家重視的程度講，目前理應萬事俱備，“呼之欲出”。
　　李克強總理在今年的政府工作報告中明確提出，“森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜；要推進重大生態(tài)工程建設，拓展重點生態(tài)功能區(qū)，辦好生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展國土江河綜合整治試點，擴大流域上下游橫向補償機制試點，保護好三江源；擴大天然林保護范圍，有序停止天然林商業(yè)性采伐；今年新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝”。但對于生態(tài)補償制度，報告仍然沒有明確的表述。全國人大常委會工作報告中也指出，常委會關注國家財政水利資金投入與使用情況并開展監(jiān)督，提出科學安排水利資金、加大財政投入、完善涉水管理體制和水生態(tài)補償機制、加強資金項目管理和績效管理等意見，對于水生態(tài)補償機制具體規(guī)范執(zhí)行的表述也是缺失的。
　　而在目前，國家關于生態(tài)補償?shù)恼呤?，在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償。不可否認，這明確界定了生態(tài)保護者與受益者的權利義務，具有重要的推動意義。但是建立生態(tài)補償制度是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，涉及各個方面的關系，事關不同主體利益，各地各部門政策規(guī)定較為分散和籠統(tǒng)。同時，補償領域和主客體不夠明確，方式比較單一，資金渠道少，省際之間的補償方式尚在探索之中。相對于經濟發(fā)展的需求，生態(tài)補償制度滯后明顯。
　　看不見的努力
　　事實上，早在2013年4月，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上所作的國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告，詳細介紹了近幾年國家層面以及地方政府的努力。
　　2006年以來，多部門開始嘗試合力推進生態(tài)補償機制建設。由國家發(fā)改委牽頭，各部門聯(lián)合開展生態(tài)補償政策法規(guī)研究制定工作，最終由國家發(fā)改委起草了《關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補償機制的總體思路和政策措施。
　　從2003年起，國家設立礦山地質環(huán)境專項資金，支持地方開展歷史遺留和礦業(yè)權人滅失礦山的地質環(huán)境治理。2006年，國務院批準同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點；同年，財政部會同國土資源部、原環(huán)?？偩殖雠_了建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見，要求按礦產品銷售收入的一定比例，提取礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金。2010年，國土資源部出臺發(fā)展綠色礦業(yè)的指導意見。目前，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制度已經形成。
　　同時，中央森林生態(tài)效益補償基金制度、草原生態(tài)補償制度以及重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度也已經建立。轉移支付實施范圍現(xiàn)已擴大到466個縣（市、區(qū)）。同時，中央財政還對國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發(fā)區(qū)給予補助。水資源和水土保持生態(tài)補償機制正在探索建立中。針對推進生態(tài)補償機制建設的相應政策措施，如加大生態(tài)補償資金投入力度、積極開展生態(tài)補償試點、加強監(jiān)測和監(jiān)督考核等，也在配合開展。
　　各地也在主動探索，積極推進重點領域生態(tài)補償實踐。在礦產資源開發(fā)方面，已有30個?。▍^(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。截至2012年年底，已有80%的礦山繳納了保證金，累計612億元，占應繳總額的62%。山西省從2006年開始進行生態(tài)環(huán)境恢復補償試點，對所有煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復保證金和轉產發(fā)展資金。截至2012年年底，山西省累計征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、煤炭企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復治理保證金311億元，提取轉產發(fā)展資金140億元。在海洋生態(tài)方面，臨海?。ㄊ小^(qū)）堅持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設中開展海洋生態(tài)補償試點。在森林、草原、流域和水資源、濕地以及重點生態(tài)功能區(qū)方面，各地都采取科學有效措施，加大財政補助力度，給予生態(tài)轉移支付，逐步擴大補償范圍。
　　生態(tài)補償制度建設難題待解
　　當然，不能否認，我國的生態(tài)補償機制建設起步較晚，涉及的利益關系復雜，對規(guī)律的認知水平有限，實施工作難度較大。徐紹史在關于生態(tài)補償機制建設情況的報告中也提到了目前面臨的諸多待解難題。
　　難題之首與錢有關——生態(tài)補償力度薄弱。據(jù)悉，現(xiàn)有生態(tài)補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發(fā)等領域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補償尚未納入工作范疇。同時，補償標準普遍偏低，資金來源渠道和補償方式單一，資金支付和管理辦法不完善。在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制；資源稅改革尚未覆蓋除煤炭外的主要礦產品種，環(huán)境稅尚在研究論證中，碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。這些都制約了生態(tài)補償資金籌集，致使多元化補償方式無法完成。
　　另外就是基礎性政策制度缺位。明確生態(tài)補償主體、對象及其服務價值，必須以界定產權為前提，產權不夠明晰制約生態(tài)補償機制的建立。部分省級主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布。生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設滯后，缺乏統(tǒng)一、權威的指標體系和測算方法。現(xiàn)有重點生態(tài)領域的監(jiān)測評估力量分散在各個部門，不能滿足實際工作的需要。
　　最重要的是相關政策法規(guī)建設滯后。我國目前還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來有關部門出臺了一些生態(tài)補償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權威性和約束性不夠。現(xiàn)有的政策法規(guī)也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。
　　王福耀分析了生態(tài)補償條例“難產”的原因。他認為，缺乏法律依據(jù)是其中最重要的原因。自2010年起，國務院就將研究制定《生態(tài)補償條例》列入立法計劃，成立了由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個部門和單位組成的條例起草小組，開展立法工作。但該條例至今尚未出臺，而《生態(tài)補償法》由于立法條件不成熟更是遙遙無期，致使各地區(qū)各部門在嘗試生態(tài)補償時缺乏法律法規(guī)依據(jù)，許多事宜只能“懸而未決”。此外，區(qū)域制度對生態(tài)補償機制的人為“隔離”以及生態(tài)效益很難以貨幣價值衡量也使補償標準無法落地。
　　生態(tài)補償制度缺位如何補救
　　針對生態(tài)補償條例缺失現(xiàn)狀，王福耀給出的建議是，抓緊完成《生態(tài)補償條例》的起草工作，為生態(tài)補償提供法制依據(jù)和保障；明確補償主體，落實受益主體，讓好生態(tài)不再是“免費的午餐”；補償標準應按社會、經濟、生態(tài)分類，細化為一個指標體系，按差異性補償給當?shù)卣?、企業(yè)和個人；實行多元、靈活的補償方式。
　　徐紹史在上述報告中對生態(tài)補償機制建立的進程給出詳細計劃。他表示，將切實加大生態(tài)補償投入力度；進一步明確受益者和保護者的權責，中央政府主要負責國家重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補償，地方各級政府主要負責本轄區(qū)內重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補償。同時，積極開展多元化補償方式探索和試點工作。比如，引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關系；積極運用碳匯交易、排污權交易、水權交易、生態(tài)產品服務標志等補償方式，探索市場化補償模式；在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等，開展流域和水資源生態(tài)補償試點；加快推進祁連山等7個生態(tài)補償示范區(qū)建設，開展海洋生態(tài)補償試點，在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護補助試點，在山西、內蒙古、陜西、新疆等省區(qū)的生態(tài)脆弱區(qū)開展礦產資源開發(fā)生態(tài)補償試點，在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復墾示范區(qū)，在具備條件的地區(qū)開展耕地及土壤生態(tài)補償試點，開展風景名勝區(qū)生態(tài)補償試點。
　　另外，要健全配套制度體系，加快出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹嵘鐣鷳B(tài)補償意識。要繼續(xù)實施天然林保護、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護區(qū)等重點生態(tài)建設工程，加強荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化重點流域和區(qū)域水污染防治，使生態(tài)補償、生態(tài)建設和環(huán)境綜合治理得到同步推進。