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　　五部委聯(lián)席會(huì)議運(yùn)作曝光 銀監(jiān)會(huì)擬設(shè)地方政府舉債上限

　　中國(guó)政府正在高度關(guān)注地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大可能誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)月以來(lái)，一項(xiàng)涉及財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)和審計(jì)署等多個(gè)中央部委的聯(lián)合行動(dòng)正在悄然揭開(kāi)中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蓋子。
　　知情人士透露，國(guó)家審計(jì)署啟動(dòng)近年來(lái)最大規(guī)模的五級(jí)政府債務(wù)審計(jì)行動(dòng)一個(gè)月后，8月底，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)也召集地方銀監(jiān)局和商業(yè)銀行在黑龍江哈爾濱召開(kāi)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議。
　　上述會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)副主席周慕冰重申，各銀行作為融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控第一責(zé)任人，要嚴(yán)防死守“總量不超”的底線。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，守住總量控制的底線難度有點(diǎn)大，數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全口徑平臺(tái)貸款新增約4000億元，已超過(guò)去年3228億元的全年增量。
　　按照時(shí)間表，10月中旬，歷時(shí)三個(gè)月的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告將提交國(guó)務(wù)院，這一輪政府債務(wù)審計(jì)范圍涵蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，力度空前。
　　在審計(jì)風(fēng)暴推進(jìn)的同時(shí)，財(cái)政部也正推動(dòng)地方政府與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)賬工作。多位商業(yè)銀行人士透露財(cái)政部針對(duì)舉借以財(cái)政預(yù)算資金償還的債務(wù)，出臺(tái)了許多限制性規(guī)定。
　　“今年到期貸款償還壓力相當(dāng)大，全年需要償還的平臺(tái)貸款為1.85萬(wàn)億元，占全部平臺(tái)貸款的19.3%，其中四季度到期貸款占全年的比重為32.6%。”10月11日，一位監(jiān)管部門(mén)人士如是告訴記者，上述哈爾濱會(huì)議上透露，“有37.6%的貸款將集中在2013-2015年內(nèi)到期。”
　　除了上述貸款到期和融資主體“雙集中”的問(wèn)題外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還直指政府債務(wù)和銀行信用“雙膨脹”、信貸融資和非信貸融資“雙增長(zhǎng)”、層級(jí)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)“雙失衡”等核心問(wèn)題。
　　值得關(guān)注的是，銀監(jiān)會(huì)首次提出下一步將在管好資金“供給側(cè)”的同時(shí)，繼續(xù)推動(dòng)相關(guān)部委加強(qiáng)地方政府性債務(wù)“需求側(cè)”的管理。
　　所謂“需求側(cè)”管理，其中一項(xiàng)重大措施，便是在考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

　　警示龐大的隱性平臺(tái)融資規(guī)模
　　“這些隱性平臺(tái)融資規(guī)模較大，且游離于監(jiān)管之外，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿，使得實(shí)際上的政府債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)高于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。”
　　“目前融資平臺(tái)貸款整體風(fēng)險(xiǎn)基本可控，但潛在風(fēng)險(xiǎn)仍在不斷積聚。”8月底的哈爾濱會(huì)議上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為，平臺(tái)負(fù)債渠道的日益多元化、負(fù)債總量的持續(xù)增加以及地方財(cái)政代償壓力較大列為主要風(fēng)險(xiǎn)。
　　來(lái)自監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，新增4000億元，“增幅迅猛”；與信貸融資增長(zhǎng)相伴隨的，則是地方政府融資平臺(tái)2012年以來(lái)表外融資的快速膨脹。
　　2012年以來(lái)，由于平臺(tái)貸款監(jiān)管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準(zhǔn)入條件的平臺(tái)開(kāi)始開(kāi)辟新的資金來(lái)源渠道，紛紛轉(zhuǎn)向信托、理財(cái)、券商、基金、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)尋求資金支持。
　　僅以城投債為例，2012年全年銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券累計(jì)已達(dá)6367.9億元，較上年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%。
　　2013年上半年，銀監(jiān)會(huì)的一項(xiàng)監(jiān)管重點(diǎn)便是初步摸清地方政府平臺(tái)非信貸底數(shù)，建立全口徑負(fù)債統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，所謂全口徑，指的是涵括銀行信貸、各項(xiàng)債券融資、信托計(jì)劃和理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的融資口徑。
　　“這項(xiàng)工作已經(jīng)初步完成。”一位南方省份地方銀監(jiān)局人士告訴記者，目前銀監(jiān)會(huì)正在抓緊開(kāi)發(fā)包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的融資平臺(tái)全口徑負(fù)債統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，第三季度已經(jīng)正式投入使用。
　　平臺(tái)公司融資方式由信貸融資向非信貸融資的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高了平臺(tái)的融資成本。目前，信托類(lèi)融資成本一般在10％左右，而通過(guò)部分券商定向資產(chǎn)管理計(jì)劃融資的成本更高達(dá)15％，這意味著未來(lái)還款壓力更為突出。
　　在銀監(jiān)會(huì)哈爾濱會(huì)議上，地方政府融資平臺(tái)信貸融資和非信貸融資“雙增長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)列為平臺(tái)清理的五大核心問(wèn)題之一。
　　在9.7萬(wàn)億平臺(tái)貸款之下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還關(guān)注到，銀監(jiān)部門(mén)嚴(yán)格的“名單制”管理之下，一些地方為規(guī)避監(jiān)管，通過(guò)新設(shè)平臺(tái)和平臺(tái)重組，利用平臺(tái)名單制以外的公司進(jìn)行融資，并以土地出讓收入或財(cái)政資金為主要還款來(lái)源。
　　“這些隱性平臺(tái)融資規(guī)模較大，且游離于監(jiān)管之外，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿，使得實(shí)際上的政府債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)高于目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。”上述監(jiān)管官員如是表示。
　　2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，隨著“四萬(wàn)億”投資上馬，銀行信用規(guī)模和地方政府債務(wù)的持續(xù)放大，已然形成政府債務(wù)和銀行信用“雙膨脹”現(xiàn)象；而當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行和地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，此種“雙膨脹”將直接加大償債壓力。

　　平臺(tái)監(jiān)管從供給側(cè)轉(zhuǎn)向“需求側(cè)”
　　“考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。”
　　過(guò)去一兩年，地方政府融資平臺(tái)變相的“借新還舊”以及貸款展期和合同重組將平臺(tái)貸的還款壓力逐漸向后平移。
　　上述哈爾濱會(huì)議上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)指出，平臺(tái)貸款集中到期現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯，從貸款期限看，有37.55％的貸款將在2013年-2015年到期，與去年同期情況相比較，3年內(nèi)到期貸款占比增加3個(gè)百分點(diǎn)。
　　“2010年時(shí)，我們?cè)烙?jì)還款高峰在2011年-2013年，但實(shí)際上近幾年高峰期在不斷向后推移，平臺(tái)貸款到期風(fēng)險(xiǎn)已從階段性風(fēng)險(xiǎn)向長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。”上述監(jiān)管人士如是說(shuō)。
　　數(shù)據(jù)顯示，從年度償還情況看，9.7萬(wàn)億平臺(tái)貸款當(dāng)中，2013年全年需要償還的貸款占到19.89%，即1.85萬(wàn)億元，而這其中將近3成的貸款將集中在今年四季度到期。
　　除此之外，銀監(jiān)會(huì)還注意到作為融資主體的平臺(tái)本身也呈現(xiàn)日益集中的趨勢(shì)。
　　“去年以來(lái)，部分地區(qū)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行了整合，平臺(tái)數(shù)量在下降，平臺(tái)主體在集中。”上述南方地方局人士告訴記者，雖然平臺(tái)整合有利于地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理、集中財(cái)政資源，但整合后的融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模較大、層級(jí)復(fù)雜、投資領(lǐng)域眾多，風(fēng)險(xiǎn)交叉性和關(guān)聯(lián)度明顯增大。
　　這些平臺(tái)雖然表面上是獨(dú)立法人，實(shí)際由地方政府統(tǒng)一管理，融資及償債均由政府統(tǒng)籌安排，呈現(xiàn)高度關(guān)聯(lián)的集群化發(fā)展特征。單家平臺(tái)或單個(gè)地區(qū)的違約可能產(chǎn)生“多米諾效應(yīng)”和“破窗效應(yīng)”，易形成連環(huán)違約和交叉違約。
　　“地方財(cái)政代償壓力相當(dāng)大，尤其是部分高速公路和取消收費(fèi)的二級(jí)公路項(xiàng)目。”上述銀監(jiān)局人士說(shuō)，融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　上述哈爾濱會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)指出，平臺(tái)監(jiān)管關(guān)鍵在于加強(qiáng)資金“需求側(cè)”管理，有效抑制地方政府過(guò)度負(fù)債沖動(dòng)。“考慮地方政府財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限，制定并在一定范圍內(nèi)公布地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，積極推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。”
　　“以國(guó)開(kāi)行為例，由于介入平臺(tái)早，很早就建立了一套地方政府負(fù)債率、債務(wù)率、償債率風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。”一位政策性銀行中層人士告訴記者，但近年來(lái)這套指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)級(jí)和預(yù)警功能實(shí)際效用并不顯著，一些指標(biāo)甚至淪為雞肋。
　　這是此次銀監(jiān)會(huì)首提要制定設(shè)立地方政府舉債規(guī)模上限以及地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)鍵原因。
　　事實(shí)上，地方政府融資平臺(tái)的層級(jí)機(jī)構(gòu)存在失衡。所謂失衡，指的是省、市、區(qū)縣三級(jí)平臺(tái)中，區(qū)縣級(jí)地方政府財(cái)政能力相對(duì)較弱，平臺(tái)還款意愿、還款能力和再融資能力普遍不高，恰恰區(qū)縣級(jí)平臺(tái)總數(shù)卻占全部平臺(tái)家數(shù)的66.8%，是目前平臺(tái)貸款的主體。
　　截至2013年6月末，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)貸款不良率比省級(jí)平臺(tái)貸款不良率高0.14個(gè)百分點(diǎn)，平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中于區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。
　　此外，在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，正如前文所言，2012年以來(lái)，地方債風(fēng)險(xiǎn)化解應(yīng)對(duì)策略已經(jīng)愈來(lái)愈明顯的呈現(xiàn)出多部委協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的態(tài)勢(shì)。
　　知情人士透露，早在2012年，國(guó)務(wù)院將已經(jīng)設(shè)立地方政府性債務(wù)管理聯(lián)席會(huì)議，銀監(jiān)會(huì)與財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署、人民銀行等相關(guān)部門(mén)一道均為成員單位。早在2012年底，多個(gè)部委聯(lián)合出爐的旨在規(guī)范地方政府和融資平臺(tái)注資、融資和擔(dān)保行為的463號(hào)文亦奠定了2013年平臺(tái)監(jiān)管基調(diào)。
　　上述哈爾濱會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)表示將繼續(xù)與財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)署等部門(mén)加強(qiáng)溝通合作，共同研究如何妥善處理地方政府存量債務(wù)和建立規(guī)范舉債融資機(jī)制。
　　比如將繼續(xù)與交通部就公路相關(guān)的平臺(tái)貸款問(wèn)題進(jìn)行溝通，探索新的公路建設(shè)融資模式，研究化解二級(jí)公路取消收費(fèi)后的平臺(tái)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。

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